上海法租界自1913年开始，由卫生处负责，对以食品业和服务业为主的一些营业进行调查、审批和管理，向一些存在卫生隐患的营业收取一定的卫生捐，实质上就是今天的环境税。
1920年代的上海，工商业势如井喷，污染治理也试图更为全面。1926年2月公董局宣布卫生捐增捐，以危害环境的名义向数十种营业加增轻重两种捐税。消息一出，界内众商家一片惊慌，向公董局提出交涉和抗议。鉴于营业危害度和规模上都有相当的复杂性，法租界决定引进完整的分类营业制度进行管理，一个更为全面和细致的城市管理时代到来了。
分类营业制度的理念、组织结构与流程
法租界于1928年底首次公布了“上海法租界分类营业章程”，标志着这项西方城市管理制度在中国的引入。至租界收回前，又于1934、1941年两次公布更新的章程，期间小规模修订十七次之多。
其制度宗旨，是通过控制城市营业而限制污染，以“保全秩序、卫生、礼俗、公安，或以减少群众所受于该业之障碍”。相比之前管理范围更广，“凡足以危及或碍及治安、卫生、宁静或公共道德之做作所、艺作、工场、市店以及一切工业上或商业上之营业”，事实上已经包含了绝大部分的境内营业。管理工商业的制度以保护环境为旨，这在近代中国是非常罕见的。
法租界的营业也按环境危害轻重分为三类，中国人译为“甲、乙、丙三种”，以危害轻重和生产规模为标准征收各级捐税和审查费。此制度源于对工厂的监管，因此甲种“危险性”营业最为丰富，有盐酸厂、屠宰场等353种，尽管整个租界时代都没有出现过这么多种工厂。乙、丙两种营业根据上海经济的发展，十余年间逐步增加种类。以1934年章程为例，乙种“不卫生”营业主要为小型手工作坊和零售店，如碳酸饮料作坊、家禽店等，以工人人数（6人为界）判断规模大小，又分为两个表共73种营业。丙种营业主要是休闲和服务业，如咖啡吧、小酒馆、旅馆等共28种，这些营业具有噪音等轻微危害的可能性。
分类营业管理的流程分为开业时的申请、审查和裁决，以及开业后的监督。请求人向公董局申请开设营业，按不同种别将分类营业函送交隶属市政总理部的分类营业处，甲种和乙种一表内营业的呈文在收到后即在政府公报上公布，丙种营业的呈文须由法国总领事先行核准后公布。
分类营业处在收到请求呈文后，甲种、丙种和乙种一表内营业由分类营业处征求卫生处、巡捕房等各有关机关意见，形成完备档案后呈送于分类营业委员会。分类营业委员会审阅档案，进行认为有益的补充调查，包括听取请求人的陈述和附近居民的意见。审查完毕，分类营业委员会向董事会提出三种建议：裁决无条件核准之；在要求附加某种卫生或安全措施，或限制其年限下而裁决核准之；裁决驳回。同时，建议也通知请求人，允许上诉。乙种二表内营业则采用简易审查手续，由分类营业处调查后向法国总领事直接呈报意见书。
裁决阶段，章程规定由董事会进行复审后再呈达总领事，由总领事最终裁定。裁决后由分类营业处将决定送达各关系人，如果裁决核准，营业请求者在缴纳完执照费和各捐税后，方可领到营业执照，准许开业。
开业后，分类营业处、卫生处、巡捕房和总领事署代表不论日夜，随时可以进入营业场所检查，施行监督。如有检查不合格或者被居民多次投诉者，轻者被要求采取防护措施或者罚款，重则吊销执照或被强制迁移。总领事亦可随时关闭认为具有危害性的营业。
分类营业制度的组织结构完善而严密。其审查机构为总领事、分类营业委员会；裁决机构为总领事、董事会；执行和监督机构为分类营业处、卫生处、巡捕房、公共工程处等。相对于法国本土，总领事的权力比法国的市长们要大得多。
监控与隔离：对噪音、清洁与安全的治理及调控
从分类营业制度的十多年实践情况看，以监控与隔离为主要手段，对于工商业给城市街区造成的噪音、烟雾、臭气等问题的治理最为重视，对于城市污染危害的预防同样注重。
噪音问题是分类营业委员会对业主的要求中提到最多的，既有对工厂、作坊、影院等营业场所的规模和时间控制（一般在入夜十时至凌晨六时不得工作），也往往细致到对具体营业中产生噪音可能性的扼制。1932年7月辣斐德路（今复兴路）第179号商人请求开设机器厂，分类营业委员会派员查得“该厂雇有工人五十名之多，而且备有多数机器”，并确定“其各机之声浪定足妨扰邻居”，故驳回所请，勒令迁入分类营业划定区。在管理中，邻里居民拥有充分的监督权，很多营业只要邻居提出控诉，即被查封。1931年9月辣斐德路第1315号咖啡馆夜间组织乐队演奏，被邻居控诉乐声烦扰，分类营业委员会当即吊销其执照。
清洁卫生是公董局另一个非常关心的问题，对于营业造成的烟雾、臭气、污水等问题均非常重视。在针对具体营业场所的管理中，公董局既注重室内工作场所的卫生，又关注对整个街区市容清洁的影响。1932年11月霞飞路（今淮海路）第383号弄内第30号商人请准开设�腊作兼肉庄，分类营业委员会深入调查，认定其“�腊工作系设在晒台举行，则其所发烟臭殊妨碍邻居”，拒绝批准。对营业街区影响市容交通，也非常注意。
安全亦是城市宜居的必要条件，公董局对于营业场所安全的认识，分对内和对外两种。对内，是需要对防火防爆等方面加强防范的危险点；对外，则是城市疫病和治安的监控点。1934年6月亚尔培路（今陕西南路）550号商人请准开设摄制影片场，分类营业委员准予开设，但规定必须“在火政处指定地点，设有大号Torrent式救火龙头二具”。如马斯南路（今思南路）上医院不少，往往被要求严格监控传染疫情，须随时具报各种传染病情况。而霞飞路上众多的酒馆和咖啡吧则往往被要求注意来形迹可疑、具有危险倾向的过客，并立即向巡捕房汇报。
在法国本土的管理中，污染危害大的企业被要求远离城市居民区。然而租界作为“国中之国”本身地域狭窄，无法开辟出专门区域作为工业区，因此只能在租界南部的住宅区中划定了一个限制区，以容纳对居民生活环境污染和影响最大的工商业，将其与居民聚居区隔离开来。这个区域位于今天的建国路与徐家汇路之间的狭长地域，北部边界基本沿高级住宅区的南缘，向南覆盖里弄区，与当时的肇嘉浜河毗邻，东部边界到今肇周路，西部边界多次修改。区内允许妨害较大的营业开设，在居民区被控诉和证实危害环境的营业也基本被迁至这里，其范围如下图所示。
（1934年上海法租界分类营业章程规定的限制区范围）
在租界的中心住宅区，危害性营业被隔离出去的另一面，各类与市民生活密切相关、环境危害较小的营业则得到批准和保护。笔者查阅1920-30年代的营业审批记录，在马斯南路（今思南路）这样的高级住宅区，允许开设的是洗衣店、医院、学校、咖啡馆、西菜馆等丙种营业为主的生活配套设施。在霞飞路（今淮海路）这样的商业街，允许开设的是面包店、药房、面食店、舞厅、理发馆等与市民生活息息相关却又有轻微扰害的营业。这样一种以环保名义的营业布局调控，就为市民生活提供了安全和便利。
城市治理的监督者：市民与团体
当时法租界的华人营业者，在租界城市治理问题上却几乎没有权力可言，因此对治理者具有相当程度的不信任。分类营业制度市民监督机制的形成，是与华人营业者的抗争相交融的。
在分类营业制度实施之初，初步进入工业化的华人首先是认识上的不理解，认为中国自古三百六十行，而制度里竟有六百多种营业，界内营业无一不在管理之列，且对于通常认识中不涉及卫生问题的营业征收费更是不理解，认为这既是为征收更多捐税而实行的苛政，又不利于将来华人开设工厂和商店。在抗议的过程中，华人发现租界根本无视自己的权利，大规模的拒绝缴费运动随之兴起。在华人的抗争下，公董局通过杜月笙等帮会人物向华人妥协，表示分类营业管理主要针对开设污染性工厂的西方人和妨碍卫生与安全的不当营业，与大多数正当营业的华人无关。华人市民也通过纳税华人会、商界总联合会等市民团体积极向租界争得城市治理的知情权、表达权、参与权和监督权。最后双方相互妥协，营业不再激烈对抗城市治理，也参与到城市治理中来。
当时对于城市污染的治理，因为缺乏具体污染标准，有一个非常严重的弊病，就是制度制订详尽，但执行上却常由执法人员随意处置，例如调查员征收审查费就不依标准评定，收费全凭其臆断悬测，成为当时局方与市民纷争之焦点。1936年6月盈康酱园等四家商户向纳税会投诉，调查员对其审查费均增二三倍，但“缘何标准，统无明文通知，苟以门面之大小为标准，则该四家门面如旧，并无扩展等事；苟以营业之盛衰为标准，则该四家之营业，未曾好转，且不若向来之盛。既无标准可循，则是项加捐，商店所未能承受，实有理可据也”。统计法租界纳税华人会的开会内容可以发现，讨论最多的就是监督租界人员非法管理的事情。其程序依照团体的等级逐级上报，先由商家上报所在地的街区商联会，再由后者上报商总会，在两会联席会议上商讨应对办法，最后由纳税会向公董局提出意见，这一程序的建立，既显示了公众参与合力的形成，也标志其城市治理参与平台的成熟。对于租界当局来说，华人监督市政并不涉及捐税本身，甚至能帮助整肃执法，与其利益是相一致的。
分类营业制度的特点及启示
分类营业制度是近代上海特有的污染治理制度，以这项制度为主体，辅之以绿化管理、垃圾管理等制度，建立起系统的宜居建设城市管理体制。这一制度能在近代上海取得如此成绩，说明其有自身可取之处。
一是建立和完善严格的整体性监控与调控机制。分类营业制度最大的特点是管理的整体性，包括营业覆盖的整体性、空间布局的整体性、结构流程的整体性。其制度的监控，涵盖了几乎当时所有的城市营业，不仅包括存在危险性的化工业，也包括具有各种“不健康”与“不方便”问题的其他工商业，甚至零售业和仓储业。同时，在整体之下以环境危害尺度将数百种营业进行细致的分类，并施以不同强度的监管方式。正是在管理全覆盖的前提下，才能实现空间布局的整体性，将各类营业进行合理的布局。此外，其管理体系也是保持着整体性，整个受理申请、审查、裁决、监督的过程都在总领事和分类营业委员会的领导下自成体系，防止政出多门，保证了整个制度运作的顺畅。
二是“新常态”下确立环保部门的权威地位。分类营业制度的时代背景是上海经济飞速繁荣，而工商业危害方面日益严重的时代，因此租界当局适时出台这样一项以保护城市环境为旨的工商业管理制度，及时解决“新常态”下的新问题。在这样的时代要切实保护环境，则必须赋予这一制度的执行机构以权威地位，其权威来自于审批权和领导权。分类营业机构作为环保部门，却掌握了对工商营业执照的审批权和吊销权，法租界绝大多数营业都必须通过其审查和监督才能获得开设和继续营业的资格，这就使其在城市污染的治理中具有权威性。其规章架构中，分类营业委员会和总领事居于领导地位，有组织和督导卫生处、巡捕房等多部门联合执行城市治理的权力，并有直属专员随时进行监督，保证了其权力直达到执行层面，避免了管理机构之间的推诿拖延。在法租界末期，更是采取了首长负责制，由总领事直接以最高首长的身份来拍板和担责，裁决大部分营业的审批。
三是追求精细的治理模式。分类营业制度比之以前的治理，从粗放模式到精细模式的追求是非常明显的。在治理手段上，强调经济引导与行政执法相结合，除了强硬的驳回申请与吊销执照，更以经济成本进行引导：例如以审查费、执照费、处罚费的高低来引导乙、丙类营业进入中心住宅区，将甲类危害性营业引导向城市边缘区；例如规定在中式单间开设甲、乙种小工业可以减免审查费，将污染性营业引离高级住宅区而引向里弄区。在监控方式上，强调环保与生产、生活的细致结合：例如在审查阶段，针对经营场所的营业规模、生产性质和内容，甚至包括营业者的道德情况，并与营业周边街区情况结合起来；例如调查阶段，更注重生产、仓储场所内部的防污、防爆、防火等安全措施，特别是工人的工作环境的安全，这是以前所缺乏的；在监督模式上，组织结构上采取层级监督与直接监督并行，不仅由常规三方监督，也有首长专员的直接监督，时间上又分为常规监控、长期监控和随时现场监控。
四是强调公众参与，实现城市治理的多元性。居民方面，分类营业制度继承法国本土的传统，在各个环节都引入了公众参与：营业申请阶段所以请求函必须节略登报，接受公众质询，审查阶段必须听取街区邻里的“第三者”的请求和意见，营业开设后仍然要接受居民的监督，如遭邻居指控属实，就要立即迁入限制区，或者被吊销执照。营业者方面，城市治理逐渐注重借助社会团体的平台与其协调，由成熟而具组织性的社会团体参与分类营业制度的规章修改、执法监督等多个领域，既能帮助管理者向营业者解释政策、消除误解，弥补制度的不足，将管理落实到位，又能在城市管理中对执法者进行监督，维护营业者的权益。
我们应该注意到，现在中国城市正处于现代化的转型期，宜居和发展的矛盾仍然存在，空气雾霾、河流污染、噪音污染等城市问题仍然在威胁着城市人的健康生活，对化工业等危害性营业的监管仍然有很多需要改进的地方。探究中国历史上的城市污染治理，总结其经验和启示，有利于今天城市治理水平的提高。
（原载《东方早报》2015年9月22日。作者上海社会科学院助理研究员）
