在上海近代历史上，《1869年土地章程》是一份非常重要的文件。按照卢汉超教授的说法，这个章程“作为工部局统治租界的‘法律依据’存在了七十余年”（《“上海土地章程”研究》）。它从来没有得到过中国政府批准，其有效性一直受到质疑，就连工部局请来的费唐法官也承认，由于手续不完备，其“效力已发生问题”（《费唐报告》卷一）。尽管如此，这份章程仍然标志着一个历史过程的完成，即上海外国领事和商人经过多年努力终于堂而皇之地攫取了英美租界的市政管理权。这种连不平等条约体系都没有能够赋予他们的特权，现在竟然披上了一件“合法”的外衣。这个历史过程的走向，在西方人内部是有争议的，有人认为太具侵略性，也有人嫌它不够激进。
缺乏权威的土地章程与没有名分的工部局
1845年上海道台宫慕久和英国领事巴富尔商定了上海英租界第一个土地章程，规定外国商人在英租界租地需要经过英国领事同意。当时美国人不愿意承认英国领事在英租界的管辖权，也不愿意通过英国领事来购买英租界的土地。巴富尔的继任者阿礼国感到英国政府在英租界的权威受到挑战，需要通过修改《1845年土地章程》来确认英国领事在英租界具有专管权。但是英国代理驻华公使包令不愿意在上海得罪英国的重要盟友美国，同时他本人又是所谓“自由贸易”（后来的研究者称之为“自由贸易帝国主义”）的提倡者，所以他建议阿礼国不要寻求排他性、属地化的权利，而让所有外国商人在上海租界享有同等的权利，且归他们各自的领事管辖。
按照包令的意见，阿礼国在1852年起草了一份新章程，将上海的外国租界合并为一个国际性的租界。1854年，新章程得到了英、法、美三国公使和上海道台的签字盖章。当时正值上海小刀会起义，外国人感到租界的安全受到威胁，需要英国海军的保护。而英国海军的赐德龄上将表示他不能为了保护上海租界而违背英国的中立政策，除非保护的请求来自一个需要自卫的自治群体。阿礼国于是在1854年7月11日的上海租界租地人大会上对《1854年土地章程》作了新的解释，声称章程的第十条其实已经包含在上海租界成立市政组织的许可。于是租地人会议就决定成立“上海市政委员会”（在中文中一般称作“工部局”），这样就既满足了赐德龄的条件，又满足了他们获得市政管理权的愿望。
1855年2月，包令转来英国外交大臣克拉兰敦伯爵的指示，认为在外国土地上建立市政委员会不符合英国法律，要求上海租界停止采用“自治市形式”。阿礼国只好向工部局承认自己出于权宜之计，“过度应用”了《1854年土地章程》第十条，请求即将到期的工部局不再选举新一届董事。面对来自英国政府的压力，上海租界租地人会议不同意解散工部局，并顽强地保留了“市政委员会”的名号，只答应减少工部局董事和租界巡捕的人数，以免有人把他们误解为自治政府。“市政委员会”的名称虽然保留，但是它的存在没有得到任何法律文件的承认。
工部局作为市政管理机构的地位既被否认，《1854年土地章程》的效力也存在问题。在法国方面，1854年布尔布隆公使在土地章程上签字的时候就声明，这个章程还需要得到法国政府的批准，后来他又建议法国政府不要批准。法国领事爱棠在1855年就对租界合并的有效性提出异议，并努力维护法租界的独立性。1862年法租界成立了自己的市政管理机构公董局，1866年法租界颁布《公董局组织章程》，与英美租界彻底划清了界线。在美国方面，驻沪总领事西华公开宣称，他不认为这个章程对于美国公民具有约束力（《1866年3月12日上海租界租地人会议记录》）。在英国方面，在沪英国人的上诉法庭英国驻香港高等法院不愿意用《1854年土地章程》作为判决依据。
1861年6月10日，因为有人对于外国领事执行土地章程的权力表示了疑问，工部局董事会根据租地人会议的决定，写信给英、美、法、俄、普、西、丹、荷等十多国驻沪领事，要求各国政府承认现行土地章程的效力，以便各领事能够约束各自国民遵守章程。同年6月26日，英国领事麦华陀写信给驻华公使卜鲁斯，要求英国政府确认土地章程的效力。他表示有些英国居民抱怨，本来土地章程应该约束所有外国人，现在变成只约束英国人了，并因此而怀疑章程的有效性。1862年6月，麦华陀收到卜鲁斯的来信，表示土地章程已经英国政府确认有效（《1862年6月9日麦华陀致卜鲁斯》）。但对于这个迟来的确认，上海租界租地人已经不是那么感兴趣了，保证获取市政管理权的目的，他们这时希望的是大幅度地修改土地章程。
合作政策与“自由市”计划的失败
1862年7月31日，麦华陀致信卜鲁斯并附上一组文件，主题是土地章程的修改。这些文件中至少包含三种修改方案。第一种是正式方案，由麦华陀起草，美国领事西华、法国领事爱棠和俄国领事夏尔德共同推荐。这一方案对《1854年土地章程》提出了11处修改，但保留了原章程的框架。第二种方案由上海防卫委员会的金能亨、惠托尔、霍锦士、戴特等四人提出，他们认为现在的市政体制在几乎所有重要方面都缺乏效能，建议把上海县城、租界、郊区和毗邻地区合并在一起，组成一个“自由市”，受英、法、美、俄四个条约国保护，由中外业主控制，通过自己的选举制度选出政府官员。第三种方案是麦华陀自己的设想，曾经在1861年6月26日致卜鲁斯的信中提起过，那就是鉴于租界内华人数量剧增，应该让工部局从中国皇帝那里获得直接的授权，成为一种地方政府，条约国公民在这里继续享有治外法权，中国臣民和不享有条约特权的外国人则由工部局按照中国法律管辖。
卜鲁斯是那位因为火烧圆明园而闻名于世的额尔金伯爵的弟弟，第二次鸦片战争之后担任驻华公使，属于英国外交官中的特权阶层。他和美国公使蒲安臣一起，被认为是对华合作政策的主要倡导者。所谓合作政策，按照蒲安臣的解释，就是一要维护条约权利，二要支持中国政府维持秩序，三要在条约口岸不寻求属地化的权利（马士：《中华帝国对外关系史》第二卷附录）。
在收到麦华陀信中的三个方案后，卜鲁斯显然对于金能亨等人的“自由市”计划印象最为深刻。他认为这些上海外商所追求的目标显然超出了条约的范围，违背了合作政策。他提醒麦华陀，上海是中国领土，既没有转移也没有出租给英国君主，上海租界“只是中英之间的一个协议，英国人被允许在特定区域获得一块土地供个人居住，以使他们能够获得生活在一起的便利”。英国政府的责任只在于为英国商务获得一块安全区域，它从“自由市”计划中得不到任何好处，只会得到无穷的麻烦。中国人涌入租界是上海外商自己的责任，英国政府“希望看到所谓租界缩小其范围，以排除中国人，而不希望看到其扩张，以容纳更多中国人”。他指示麦华陀要按照他说的这些原则来修改土地章程（《1862年9月8日卜鲁斯致麦华陀》）。显然，卜鲁斯对于上海租界华洋杂居的情况非常不满，因为这将使外国租地人有机会在中国的土地上对中国人行使管理权。他和上海防卫委员会的商人们一样不满上海的现状，只不过他希望退回到华洋分居的状态，而上海外商则希望管理更大的地盘。
上海租界租地人在看到麦华陀公布的卜鲁斯来信之后，于1863年3月31日召开会议，推举金能亨、霍锦士等人组成一个负责修改土地章程的委员会。金能亨等遂于同年6月12日致信卜鲁斯，信中指出，卜鲁斯把华人涌入租界的责任归于外商是不公平的，土地章程的修改不能只注重条约的字句，更应该注重的是条约中有关保护外商生命财产的精神。在信的最后，他们提出修改土地章程应该符合以下四个原则：第一，新章程应涵盖所有外国租界，包括英租界、法租界和美租界；第二，属地管辖权应该得到中国皇帝或其代表的授权；第三，各国领事管辖其国民的民事和刑事案件；第四，为了得到属地管辖的授权，可以安排中国政府向租界内的中国人征税。金能亨等人希望卜鲁斯能够同意这些原则。
这些原则虽然比“自由市”计划退了一步，但主要目标非常明确，就是寻求对于上海租界的属地管辖权，也就是正式的市政管理权。卜鲁斯于1863年8月6日作出回复，对于他们提出的原则不予认可。章程修改之事遂陷入停顿。
《1869年土地章程》的制定与市政权力的攫取
卜鲁斯公使于1864年离任，上海租界租地人于是又看到了攫取市政管理权的希望。在1865年4月15日的租地人会议上，即将离任的工部局总董典题谈到上海租界的市政制度改革，他认为首先需要回答的问题是：“哪个团体具有像英国市镇委员会那样的内在权力？”他的答案是，外国纳税人。他还指出，英国每个市镇都用一套特别的附则（bye-laws）来管理市政，值得上海效仿。他提议成立一个委员会，来调查上海租界的市政府应该进行哪些改革。
会议通过了典题的提议，并任命霍锦士、典题、汉璧礼等七人为委员会成员。委员们的职责还是落实到对土地章程的修改，他们在同年10月完成了一个草案，修改的主要内容包括工部局的组成与选举、纳税人参与市政的规定、土地章程附则的修订、对欠税追讨程序的明确规定以及对于违反章程者进行惩罚的授权等。
让委员们高兴的是，卜鲁斯的继任者是起草《1854年土地章程》的阿礼国，后者在担任上海领事的时候，因为其强硬的对华立场而受到外侨社会欢迎。1865年10月28日，阿礼国赴任途中经过上海，霍锦士的委员会拿着新章程草案请他提意见。阿礼国虽然没有足够的时间研究新章程，但他表示上海非常独特，因为除了上海之外，世界上还没有哪个地方尝试过建立一个国际性的“市政府”，独立地行使治外法权。他将支持委员会的工作。看来，在离开上海十年之后，阿礼国仍然没有放弃在上海租界成立“市政府”的理想。
这一次他遇到了一个有力的盟友，那便是英国驻中国和日本高等法院首席法官霍恩比。这个高等法院成立于1865年，常驻上海，取代英国驻香港高等法院成为在沪英国人的上诉法庭。霍恩比法官不仅在判案时维护了工部局和土地章程的权威，还参与了新章程的起草工作，并撰写了探讨新章程法理依据的备忘录。
霍恩比认为，对于英国国民来说，土地章程的权威全部来自英国驻华商务监督，即英国公使。驻华公使的权威来自1853年6月13日的枢密院令，后者的权威来自主权所在的英国议会。也就是说，驻华公使作为英国的全权代表，出于维护“和平、秩序和好政府”的目的，可以对在华英国国民进行立法，并保证其执行。在上海，公使权威的主要代表是英国领事。而工部局的权力也应该看作是来自英国公使以及其他国家政府的委托。值得注意的是，“和平、秩序和好政府”，是英国殖民地宪法的典型用语。可见霍恩比是在英国殖民法律的框架下来理解上海租界土地章程的权威来源的，这与卜鲁斯对于中国领土权的顾忌，以及典题对于纳税人权利的幻想形成了显明的对照。不过他的整个解释，都只能说明工部局对条约国国民属人管辖权的来源，不能说明工部局对上海租界属地管辖权的来源。
1866年7月，新章程草案在经过租地人会议通过之后递交给了阿礼国。阿礼国于同年11月15日就新章程问题致信驻沪领事温思达，表示他已经把草案送交英国外交部和其他国家驻华公使审核了，并指出新章程的主要目标是建立一个“实用的市政体系”，“土地章程”已经不再是其贴切的名称，但是为了减少争议，不必另换名称。
由于法国公使迟迟不愿表态，新章程草案直到1869年10月21日才由条约国驻华公使完成签字手续，于是这个章程就被称为《1869年土地章程》。对比新旧章程可以发现，《1854年土地章程》共有14条，其中11条直接与土地有关，是名副其实的“土地章程”。《1869年土地章程》共有正文29条，附则42条，只有10条与土地直接相关，其主要篇幅用于规定市政机构的设置、市政建设的规则、城市环境的管理和市民的行为规范。前一个土地章程着重于规范土地交易和土地用途，后一个土地章程着重于市政体制的建立，两者具有明显区别。
虽然霍恩比法官对于《1869年土地章程》的法理依据作了专门的解释，但是公共租界市政体制的法律定位始终是个难题。中国官方自然从未正式批准这个章程。美国领事西华参与了《1869年土地章程》制定的全过程，但是他并不认同霍恩比的解释，他认为土地章程所规定的管辖权只能来自中国的委托。如果中国没有履行委托的手续，那么章程的路基是脆弱的（郭泰纳夫《上海公审会堂与工部局》）。当然，西华并不是反对土地章程，他的意思是说，租界土地章程的基础不一定是权利，而很可能是强权――只要西方列强保持足够的武力，土地章程就能够实施，工部局就能行使市政管理权――而缺少正当性的强权总是脆弱的。
卜鲁斯、霍恩比、阿礼国、麦华陀都是英国维多利亚时代帝国外交的代表性人物，他们在《1869年土地章程》制定问题上的观点极不一致，可见他们并不奉行统一的外交原则。这从一个侧面反映了当时英国外交浓厚的机会主义色彩。尽管卜鲁斯和蒲安臣的合作政策看起来对中国政府比较“友好”，实际上这个政策只是他们在考量了外交成本与国家处境之后的一个理性选择。卜鲁斯与阿礼国的区别只是在于他们对于英国的国家利益有不同的理解。［本文未注明出处的书信都来自《上海：政治与经济报告（1842―1943）》（Shanghai：Political & Economic Reports，1842-1943），剑桥大学出版社2008］
（作者为上海社会科学院历史研究所副研究员）
来源：《文汇学人》2017年11月24日
